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关于参加“2013年中青年领导干部赴美国杜克大学培训班”的总结报告

  行政政法司 傅道鹏

  2013年4月,经我司提名、国际司和人事教育司同意,我参加并通过了国家外国专家局组织的“2013年中青年领导干部赴美国杜克大学培训”项目的选拔考试,按照项目计划圆满完成了培训任务。现将有关情况总结汇报如下:

  一、培训的基本情况

  该培训项目包括两个部分:一是国内培训,时间为5月13日至7月12日,地点在西安建筑科技大学,由美国派来的大学老师进行全英文授课,主要是强化英语能力,适应英语学习环境,初步了解美国社会人文特点,把赴美国学习的过渡期安排在国内,为美国杜克大学学习奠定基础。根据工作需要,在完成工作任务的同时,积极参加了在西安的国内培训。二是国外培训,时间为8月2日至12月12日,地点在美国杜克大学桑福德公共政策学院(Sanford School of Public Policy, Duke University)。培训内容是美国杜克大学根据公共管理、公共政策及MPA课程的核心内容设计安排。

  (一)总体情况。该培训项目是一个较为成熟的培训项目,自2003年开始,此前已举办过10期。该期培训班共30名学员,其中27名来自中央国家机关不同单位,3名分别来自宁夏、陕西和新疆有关单位。国家外专局领导和相关司高度重视,外专局分管局领导、培训司长参加了国内培训的开班和结业仪式,召开座谈会听取学员意见。在杜克大学学习期间,我驻美国使馆科技公参、外专局驻亚特兰大代表等到学校看望大家,全班学员到我驻美国大使馆参观座谈等。杜克大学相关部门积极配合,桑福德学院领导亲自参与项目的实施和教学,并为项目配备了多名资深教授和管理人员组成美方专门管理团队,有效保障了学员的正常学习和生活。学院对教学的设计特别是教师的安排突出实践色彩,参与教学的老师大多数既有教学经验,又有实践背景,有些人曾任总统国家安全事务助理的顾问、参众议员的助理、联邦各部的司级官员、北卡州政府原州长以及顾问,有些人曾是著名的媒体人士、发展中国家的政策顾问、美国内问题的专家等。这些教师不只是教授理论知识,更多地是从实践的角度提供丰富案例,帮助学员增强分析具体问题和运用政策工具的能力,提高了学员学习的实际效果。

  (二)理论学习。理论学习主要采取课堂讲座的形式,分为两个模块。第一模块是基础理论提升,包括学术英语(如写作、阅读、分析、研究技巧等)、宏观经济学、微观经济学、统计和计量经济学、国际贸易、金融市场等经济学基础课程;美国宪法和其他法律、公共决策和政策制定、公共政策分析、公共财政和预算等法学、政治学和公共管理基础理论课程等21个科目的讲座,每一科目包括5至8次(个别科目10次)各90分钟的讲座,内容涉及各科目的基本概念体系、理论框架以及应用中的疑难问题等;第二模块是公共决策应用,主要是运用理论工具对美国的政治制度、外交政策、社会管理、全球安全、社会保障、教育、医疗、环境、媒体、电子政务、枪支管控等问题的深入讨论与分析,共14个科目,每个科目包括2至6次90分钟的讲座,内容侧重于如何制订、评估、改革现实政策等方面的理论应用。

  (三)考察实践。根据杜克大学培训计划,学院基本上每周五下午组织实地调研考察活动。对象以美国联邦、北卡罗莱纳州(North Carolina State)、达勒姆(Durham)县、达勒姆市四级政府机构为主,涵盖了议会、行政、司法、预算、审计、税收、教育、社保、公安以及选举管理等部门。还参观了ACA软件公司总部、童子军营地(the Salvation Army)、老年人之家、低收入人群支持机构等企业和非政府组织,欣赏了印第安文化艺术节、各种球类比赛、北卡交响乐团以及我国中央民族乐团在北卡州首府罗利(Raleigh)举办的演出。通过实地考察,增加了对美国政府的设立原则、运转机制、工作流程、业绩监督等方面的感性认识,认识了美国非政府组织在社会公益方面所发挥的巨大作用,既加深了对理论课程的理解,也从公共管理的实践中得到了启发。此外,为帮助学员亲身体验美国家庭生活,学校还安排了与当地家庭的结对联谊活动。我联系的家庭是一名杜克大学福科商学院(Fuqua School of Business)在读MBA的学员,不仅应邀参加了他们的家庭宴会,还一起参观农庄集市、体验周日教堂礼拜活动、参观了当地私立学校等,加深了对美国普通家庭的家庭生活、学校生活和宗教活动的了解。

  (四)能力训练。全方面锻炼提高英语综合能力,特别是通过政策辩论和PPT演示。政策辩论的目的是模拟公共决策的形成过程,通过辩论的形式提高政策说服能力和英语表达能力。第一场辩论是开学后不久组织的世界银行援助乍得石油输油管项目,老师把学员分持成不同观点的三个组,第一组支持该项目并按原计划开展;第二组支持该项目但需重新评估后实施;第三组反对该项目并建议立即停止,各组之间必须交火(Crossfire)说服对方接受自己的观点。第二场辩论演示是关于“维克郡学校多元化政策”,全班学员分成五组,每组设计政策方案并进行PPT讲解,并回答教授和同学们的提问。第三场辩论在11月初进行,由一名老师具体指导,一组四位学员分成正反两方,就指定的题目随机选择辩论立场。我所在小组的辩题是“网络战争的危险是否被过份高估?Is the risk of cyber warfare overrated?”我和另一位学员指定作为正方参辩,即支持“网络战争的危险确实被过分夸大”。在斯诺登(Edward Snowden)“棱镜门”事件的背景下,正方立场虽处于不利地位,但我们从格老秀斯(Hugo Grotius)《战争论》中有关战争定义的四个特征入手,分析了网络战并不具备战争的特点(可以称之为网络冲突、网络犯罪等,但不构成网络战争)、美国夸大网络威胁的其他目的,从容应对,取得了良好效果。

  (五)专业提升。充分利用此次难得的学习机会,在努力锻炼提高英语水平的同时,认真学习财政专业理论知识,把理论学习与工作紧密结合,有针对性地做些调查研究。一是认真学习“财政联邦主义(Fiscal Federalism)”理论,利用杜克大学习图书馆的丰富资源(藏书超过500万卷、全美私立大学图书馆排前三名)和方便的网络系统,系统查找学习了自马斯格雷夫(Richard A. Musgrave)上世纪五十年代提出、奥茨(Wallace E. Oates)概括发展的第一代理论,到第二代财政联邦主义理论,再到该理论的一些最新进展,结合我国财政管理体制改革的历史进程,思考推进我国分税制改革的一些问题。二是认真整理美国联邦政府和北卡州政府工作人员差旅费管理制度,撰写了两篇材料。三是积极参与课堂提问与发言,积极向“学生”角色转变,主动提问问题;同时,努力解释一些自己能够把握的财政预算管理问题,比如通过查找税法条例向非政府组织授课老师解释中国对个人和企业捐赠的所得税优惠措施,回答公共预算授课老师关于我国预算编制程序的问题等。四是认真完成论文写作和答辩。论文写作的主要目的是检验英语能力的提升情况,学校要求我们的论文选题不能太大,而且要体现借鉴美国的经验和做法,每人指定一名辅导老师。我的辅导老师是该培训项目负责人Joseph Tham教授,经过与辅导老师多次沟通,最后我的论文选题是“构建动态调整的公务差旅制度Building a More Dynamic Official Travel Allowance System”,论文答辩受到了辅导老师和同学们的一致称赞(详见所附)。

  二、学习体会和认知

  由于在美国杜克大学的培训内容是公共管理、公共政策及MPA课程的核心内容,并不具体针对每个学员的工作和专业领域,因此,培训学习为我们宽视野、多角度全面深入了解美国提供了有利平台。比如,有两位教授讲解美国宪法和政治,一位侧重于历史演革,一位侧重于现实分析;有两位教授分别持截然不同的观点,讲解奥巴马医改方案;两位教授讲解美国贸易政策、美国教育等。此外,桑福德学院还邀请美国国际开发总署署长、美国中央情报局原局长以及知名学者到学院进行学术演讲和交流。此次培训让我切身感受到了美国大学教育的基本理念和方法,注重解决实际问题的能力培养,强调个人观点的形成和分析,而不是要求学员记忆背诵相关概念和结论;授课教师体现了高度的学术自主,敢于坚持自己的观点,敢于批评政府不合理的决策,并乐于鼓励学员们提出批评意见。结合此次学习培训,紧密结合美国社会政治经济生活热点问题,形成如下几点粗浅认识:

  (一)关于美国政府职能的问题

  政府职能问题涉及政府与市场的关系、以及政府框架内的层级分权。从政府与市场的关系或边界看,并不是简单的非此既彼。在美国,市民社会(civil society)组织发达,有超过150万个非政府组织,市民社会承担着许多我们传统观点上认为应当是政府承担的职能,如社会公益、弱势群体救助等。一方面,这些组织在美国公共政策制定过程中发挥着重要作用,一定程度上构成了美国公共政策决策的典型特征;另一方面,市民社会与成熟的市场规制相结合,为政府职能的发挥提供了有利平台。比如,美国联邦每年动态调整公务出差津贴标准,正是基于联邦合同商—史密斯旅游研究所(非营业利性组织)提供的酒店(市场)食宿的详细数据。换言之,美国政府购买服务的成功实践,根植于其成熟的政府、市民社会、市场的运行机制条件之中。再比如,美国社会中大量的利益集团,利用游说者影响公共决策,美国杜克大学雇用专职游说者在华盛顿工作,以促使联邦政府做出有利于本校的公共决策等。

  从政府框架内的层级分权看,美国实行三级政府构架:联邦、州和地方政府。在联邦层面,国会享有立法权力,最高法院行使司法权,它们与总统领导下的行政三权分立,各自独立运行,相互制衡。最高法院在对宪法精神有争议时提供对宪法的权威解释,裁决政府的法律或行为是否违反宪法精神,是美国政府各个分支,包括联邦与州、地方政府之间争端的最终裁判员。在州与联邦政府关系层面,实行分权管理,防止联邦政府权力过于集中,损害各州利益。美国宪法确定,该法未授予联邦、也未禁止各州行使的权力,保留给各州行使,或保留给人民行使之。宪法列举了联邦政府主要负责以州政府无法单独行使的国防、外交、货币银行、出人境管理、对外贸易、邮政等职能。此外的事项,各州拥有独立的政府权力,同联邦政府一样,在管理的领域内拥有立法权和司法权。地方政府层面,包括县、自治市、乡镇、学区及各种特区共5种类型,是相互独立的自治机构,实行自主管理。联邦政府与州政府、地方政府没有直接的隶属关系,联邦政府对州政府、地方政府的管理和控制主要通过联邦法律和公共财政拨款的附加条件来实现。

  (二)关于把权力关进制度的笼子问题

  美国的宪法和法律安排,奠定了把权力关进制度的笼子的基石。在美国,我们对北卡州议会、州长办公室、农业部、商务部、规划办公室、预算管理办公室、审计厅等部门的参观座谈留下了深刻的印象。审计厅厅长对我们强调说,自己不是州长任命的官员,而是选举产生,所以只对选民负责。大多数州政府部门人员少、办事效率高;州长的办公室一般情况下也是门窗大开,室内的陈设一览无余;官员们态度亲和,准备讲稿、PPT演示乃至复印分发文件无不亲力亲为,对各种咨询提问积极应答,如果自己不知道,则主动说“对不起,自己不知道这一点”,坦诚相见。

  权力之所以能够关进笼子,关键在法治,法治的关键在宪法。美国的宪法产生有其特殊背景,从美国宪法和美国联邦政府产生的历史可以看出:一是美国宪法经过了反复论证,其正文区区六条竟然经过了116天的讨论和569次投票才得以完稿,同时也正是这份清风都能吹覆的文件(和随后的修正案)引导美国治国理政至今224年而且仍然保持生命力;二是先有宪法后有政府。在13个州讨论成立联邦政府之初,首先想到的是对政府权力的规制,为了寻找一个有效的机制,13个州临时搁置了政府筹建工作转而制订宪法。13个州代表民众通过宪法将部分权力让渡给政府,据此联邦政府是在民众授权范围内组建的,是而不是相反由政府主导立法反过来给民众授权。对美国政府而言是“法无规定不可为”,对民众而言则不仅是“法不禁止即可为”而是“法无规定即可为”。三是有防范才有互信。美国宪法制订的初衷是出于对政府擅权的担忧和防范,受资产阶级自利哲学浸淫的美国民众一开始就不相信会存在一个没有自身利益、生来大公无私的政府,相反,他们是以怀疑、防范的心态小心谨慎的预设了政府权力的边界,用宪法制成笼子,并且以立法权、司法权形成驯兽师般的制衡力量后,才惴惴不安地将政府这个庞然大物置于笼中。

  (三)关于两党政治体制的弊端问题

  美国联邦政府关门再次暴露了美国政党政治的弊端。联邦政府关门在美国政坛不是新鲜事,除2013年10月这次之外,自1976年至今已经发生过16次。另外,一些州政府也发生过关门事件。此次联邦政府关门,表面上是预算审批程序不第,实质是党派利益纷争的结果,此次体现得尤为突出。导致此次联邦政府关门的真实症结是奥巴马医改方案。该医改方案是奥巴马政府最重要的政绩工程,医改法案于2010年签署并将于2014年全面实施,但从2011年共和党重新夺回国会众议院主导权之后,为阻挠给奥巴马医改拨款或拖延医改实施,先后采取约40次立法活动,甚至向联邦最高法院提起诉讼启动违宪审查,但终究不能阻止法案艰难推进的步伐,而2014财年预算案的审批似乎成了共和党最后一次发难的机会。为了达到目的,共和党采取捆绑战术,将预算案和对医改拨款的议案捆绑在一起付诸表决。9月20日,众议院通过了有效期至12月15日的预算案,但附带一个条款,规定不得向奥巴马医改拨款。这一法案在27日遭到奥巴马所在的民主党主导的参议院的拒绝。29日凌晨,众议院再度通过一项临时预算案,要求将奥巴马医改法案改延期一年实施,并永久性取消用于实施医改而征收的医疗器械税。30日下午,该新预算版本在参议院再被封杀。共和党人不屈不挠,于30日晚间第三度通过预算案,这次涉及医改的条款变为推迟一年实施医改法案中的“个人强制投保”条款,同时规定取消对国会议员及其雇员和总统购买医保的补贴。该议案在参议院遭遇同样下场。事实上,在涉及奥巴马医改的条款上,共和党在三次临时预算案中都做出少许妥协,但奥巴马和民主党议员坚决表示,只接受不包含任何医改内容的“干净预算案”。两党在此问题上僵持不下,最终导致联邦政府关门闹剧重演。

  驴象两党之争,受损的却是美国。标准普尔公司10月16日发布的一份报告估计,政府关门导致美国经济至少损失240亿美元,预计第四季度经济增长率将下滑0.6%。在美国民众眼中,共和党把自己的政治品牌变成垃圾,杜克大学宪法教授、无党派人士蒙戈(Michael C. Munger)在给我们讲授“美国宪法和政治”的课堂上痛斥共和党绑架美国的不负责任行为,并呼吁驱逐该党中的极端保守势力“茶党”。事实上,关门风波过后,盖洛普民调显示,国会支持率仅为11%,81%的美国人对国家走向感到不满。

  (四)关于奥巴马医改方案实施的问题

  在2010年奥巴马医改法案之前,美国大约有3200万人没有被医疗保险覆盖。无保险覆盖的人员如遇意外伤害、突发疾病等,如其不能付费,美国医疗机构无论公立还是私营均有救助义务,由此造成的费用开支可以向政府申请部分补贴,剩余部分如不能向病人求偿,只能由医疗机构自行负担,但最终会被摊高成本由其他病人承担。因此,无保险覆盖的人口实质上加重了全社会的负担。奥巴马医改的目标是2014年使医疗保险的覆盖率达到全国人口的95%。其方案的要点:一是提高对中低收入家庭的补贴,二是实行强制性参保,三是限制保险公司的拒保范围,四是每个州要建立一个统一的保险交换平台,所有医疗保险在平台上交易,让信息透明,给投保人提供最广泛的比较和选择的机会。

  奥巴马医改方案在推进过程中阻力重重:一是经费困难,新的医改计划初期需增加投资数千亿,无论是通过节支还是增税来解决经费,都是摆在总统面前的重大挑战。二是对多方利益造成了损害。首先损害了中高收入人群的利益,他们需要承担更重的赋税;其次损害了中小企业的利益,强制保险制度让他们需要支付更多的费用;再次损害了年轻群体的利益,年轻人被强制参保而其需要医疗保险的机会不多,实质是对老年人和贫困人群的补贴;最后损害现行计划中的受益人,因为节省开支同时意味着保险支持的范围缩小,条件也更苛刻。三是共和党的阻挠,在众议院中占多数的共和党在预算拨款等方面多方阻挠该计划的推行。四是方案中强制个人投保以及变相强制各州推行该计划的部分甚至引起违宪审查。五是保险公司不愿配合。11月7日,奥巴马在接受专访时不得不对被保险公司取消原有医保计划的民众公开道歉。他说:“我很抱歉,在我的保证下,有人还是陷入了这种形势。我们了解他们的情况,并会尽我们所能去帮助因此而处境艰难的人。”“我必须承认,我不是一个完美的总统”,奥巴马不得不低下总统的头颅。随后的民调显示医改方案的支持率降至37%。

  (五)关于美国枪支管控的问题

  美国恶性枪击事件层出不穷,我们在美学习8至9月间,美国各地就发生了死亡四人以上的重大枪击事件5起,其中最为严重的是9月16日,34岁的前国防合约雇员在华盛顿海军大院开火,打死12人,打伤十几人,他自己也在与警方的枪战中被杀。据媒体统计,自2013年1-9月共有24580个美国人被枪杀。在杜克大学所在的北卡州,在枪支商店乃至沃尔玛超市的枪支柜台,无论是否为美国公民,只要出示驾驶证,填写一份个人姓名、性别、住址等基本情况的表格,就可以立即购买到来复枪和子弹,不需要执照和警察厅的审批,而且价格不贵,一支不到一千美元。相比较而言,购买手枪手续则相对严格,北卡州自1921年起规定买主需要向县警长缴纳5美元获取许可证之后即能购买。据联邦调查局估计,美国大约有2.5亿支枪在私人的手里,另外每年还有500万支新枪被私人购买。

  从枪支管制立法的多个拉锯战的历史中不难看出,美国的枪支政策是美国步枪协会和推动美国枪支管制的组织,以及国会中的保守势力(主要是共和党)和禁枪势力(主要是民主党)力量消长的反映。枪支管制之所以难以成功,一是相关利益集团对枪支政策的影响,其中表面上最为重要的影响源自美国步枪协会。二是美国长久以来所形成的枪支文化。三是美国社会中对枪支影响的认识存在着较大的分歧。首先关于枪支的危害性,一些民众认为不能归罪于枪支,因为并不是枪支杀人,而是人自己杀害他人;其次,实证数据并不能支持放松枪支管制的地区的犯罪率高于管制的地区,例如,波士顿的持枪率为10%,凤凰城为50%,二者犯罪率相当。再次相当比例的美国民众认为,拥有枪支是既是一项个人的爱好,还可以提高自卫能力,这不仅能够防范犯罪,还能够防范警察、政府胡作非为。因为这些巨大的分歧,以及枪械制造商以及持枪民众所支持的步枪协会强大的游说能力,导致美国枪支政策陷入困境,全社会不得不长期承受恶性枪击事件的伤害。

  三、美国联邦和北卡州公务差旅制度

  在杜克大学培训期间,我对美国联邦政府和北卡州政府的公务差旅制度进行了了解,撰写了《构建动态调整的公务差旅津贴制度》的毕业论文。总体上看,美国联邦政府和北卡州政府公务差旅制度有以下几个突出特点:

  一是有法律层面的制度规范。美国联邦政府有“联邦公务旅行条例(Federal Travel Regulation)”,北卡州在“州法令(State Satutory)”中有专门的章节对公务旅进行规定。法律层面的约束,其效力远远超出某个部门的规章制度,提高了制度规定的执行力和遵从度。

  二是标准及时动态调整。美国联邦政府每个财政年度(10月1日至9月30日)之始均对公务差旅标准进行评价和调整,财政年度执行过程中,对于住宿价格的季节性变化也会相应进行支出标准的调整。北卡州政府预算与管理办公室负责每年财政年度(7月1日至6月30日)的州内、州外出差的费用支出标准进行调整。

  三是特殊地区适用有别的差旅费标准。美国联邦政府于2013年10月1日起实施的2014预算年度津贴标准规定,美国本土48个州的大多数地区(约2600个县)执行统一的日津贴标准129美元(其中住宿83美元、伙食和零星支出46美元),另外大约有400个非标准地区执行高于统一日津贴的支出标准。北卡州政府则规定州内与州外不同的津贴标准。

  四是许多规定非常明细、具体。比如,美国联邦差旅伙食费标准,出差的第一天和最后一天执行日标准的75%。北卡州政府规定,公务出差人员累积的常客航空里程属于州政府的财产,应当尽最大限度地用于未来的公务活动;公务用车每月洗车一次,费用不超过15美元,洗车时支付的小费不超过2美元,等等。

  五是公私划分非常明确。一方面,美国联邦和北卡州政府均规定,在使用政府资源开展公务活动过程中均不得办理私人事务。另一方面,北卡州政府规定,在政府拥有的交通工具无法保障的情况下,公务差旅时如果使用政府雇员私人车辆,则按照每英里56.5美分领取补偿(限制往返不超过100英里);私人飞机费用补偿标准为每名乘客每英里68美分,等等。

  六是信息支持系统非常便捷。美国联邦和北卡州政府的法律法规、差旅标准均及时在官方网站发布,如在美国联邦服务总署(GSA)官方网站上,只要点击出差目的地,即可获得赴该地出差的津贴标准。同时,有供政府雇员下载的手机版本,以最大程度地为出差人员提供便利。

  总之,通过此次学习培训,开阔了视野,拓展了知识,不仅全面提升了英语听、说、读、写和综合运用能力,而且锻炼了自觉运用公共政策和管理理论进行综合分析、研究、解决问题的能力,在比较全面地了解美国法律法规、社会经济、政党政治、政府管理、文化外交、教育社保等政策制定过程的同时,更加坚定了自己对本职工作的热爱和做好本职工作的信心。在杜克大学学习培训期间,虽身在国外,但我们一直心系祖国。国庆节期间,我们在课堂上庆祝祖国生日,当天正值上“中美外交关系”一课,授课老师为我们精心制作了印有中美两国国旗标志的蛋糕,教室正前方悬挂中国国旗(一直到培训项目结束);积极自觉加强群众路线教育实践活动,党的十八届三中全会召开后,我们通过网络及时学习领会相关精神,30位同学从自己工作的角度互相交流学习,积极回应美国老师和学生的关切,宣传和解释党和国家方针政策。

  最后,衷心感谢司领导以及国际司、人教司和外专局给我这次难得的学习机会,感谢司领导对我在美国学习期间所给予的关怀和帮助,感谢行政三处同事们所做的大量工作。我将努力把学习所获转化成工作动力,更好地完成各项工作任务。

                                                                                                                                                       2014年1月5日

 

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