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英德美巴司法经费保障情况

    一、    英德美巴四国的司法体制和司法机构设置

英德美巴四国政治体制不同(英国是中央集权型单一制国家,德国、美国和巴西是联邦制国家),其司法体制也各具特点。英国的司法系统由中央一级管理,德国由联邦和州两级管理,美国由联邦、州、县、市镇两至四级管理,巴西由联邦、州、地区和市镇四级管理。

在司法机构设置上,英国(仅指英格兰和威尔士地区)司法体系大体可分为刑事与民事两个部分。刑事司法系统主要包括警察、法院、检察院、监狱及缓刑管理机构等;民事方面的司法权主要由法院行使。司法机构包括法院、检察院、警察三个部分,没有独立的司法部门。法院包括刑事法院和民事法院系统,刑事法院系统按照审级由低到高分别为治安法院、巡回法院、高等法院、上诉法院刑事庭和上议院;民事法院系统包括郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院四个审级。全国专职法官不足1400人,绝大多数是兼职的义务法官(近3万人)。全国法院系统的事务由宪政事务部中的法院服务部统一管理。英国的检察机关由以总检察长为首长的总检察长办公室、皇家检察院以及地区检察院构成,实行分级设置、自上而下垂直领导,在全国42个警区设置42个地区皇家检察院作为检察机关的基层机构。内政部是警察管理体制中的最高权力机构,根据资源管理的需要,全国42个独立的警察局分管着大小不等的地区,另外还有一些负有特殊责任的警察局及其他重要的警察机关,如交通警察局、国家犯罪情报署、国家刑事侦缉队等。英国警察系统共有21.1万人,其中警察14万人。

德国属于大陆法系国家,联邦与州的司法系统相互独立,但在各州范围内,上下级司法机关之间实行垂直管理体制。其司法机构包括法院、检察院、警察和司法部门。德国法院分普通法院和专门法院。普通法院包括联邦最高普通法院、州高等法院、州法院和初级法院四级;具有明确管辖权的专门法院包括宪法法院、普通法院、行政法院、财政法院、劳工法院和社会福利法院,这类法院的设置级次和数量不尽相同。全国共有法官2.15万名,其中各州2.1万名(其中80%在初级普通法院)。检察院是联邦和州政府的组成部分,分联邦检察机关和州检察机关两级,隶属于相应级别的司法行政部门,接受司法部领导,除初级法院外,每个法院都附设一个相应级别的检察院,并独立开展工作,不受司法部和法院的干预。德国警察主要有刑事警察、司法警察、交通警察三类,联邦警察和州警察分别归属联邦内务部和各州内务部领导。司法部兼具行政、立法与司法职能,在德国司法体系中具有十分重要的地位,它分为联邦司法部与州司法部两级,司法部长一般为同级立法机构议员或同级政府行政内阁成员。联邦和州司法部都具有管理法院、领导检察院、提请任命法院法官和检察官、制定有关法律草案的权力。

美国属联邦制国家,各司法机构普遍存在联邦与州两套系统。法院包括联邦法院、哥伦比亚特区法院和50个州法院三个独立的系统。联邦法院分普通法院(包括上诉法院和最高法院)、特别法院(包括权利申诉法院、关税和专利权申诉法院、税务法院、军事上诉法院)、弹劾法院。美国各州法院差异较大,其设置由各州法律自行规定,因此在名称、组成、管辖权等方面均不统一。目前美国共有大约700多名联邦法官,2.7万多名州法官。美国的检察体制具有“三级双轨、相互独立”的特点。三级是指美国的检察机关建立在联邦、州和市镇三个政府“级别”上。双轨是指联邦检察系统和地方检察系统分别行使权力,互不干扰,互不隶属。美国警察分属近两万个互相独立的警察机关,分别隶属于联邦、州、县、市镇四级政府,约50多万人。市镇警察是美国警察的最主要力量,占美国警察总数的四分之三。

巴西的司法机构主要包括法院、检察院、政府律师事务所、平民律师事务所及警察机构等。在法院组织体系中,除了联邦普通法院和州立法院外,联邦系统还设有三个专门法院:劳工法院、选举法院和军事法院;全国法院分四个层级,即联邦最高法院、高级法院、地区法院、初级法院,全国大约有法官1.4万人。检察机关包括联邦和州两个系统,联邦检察系统由联邦检察院、劳工检察院、军事检察院组成,联邦检察院又下设地区检察院和基层检察院。联邦各级检察院的检察长均由总检察长任命,上级检察院领导下级检察院的工作;各州检察机关由州检察长领导。检察机关经国会批准,可以自由决定所属机构的设立或撤销,自主制定工作计划以及独立编制预算。巴西联邦警察机构主要包括联邦警察、高速公路警察、铁路警察、民事警察以及军事警察、军事消防警察。在联邦警察之外,宪法授权各大城市组建自身的警察队伍,依据法律维护社会治安,保护公民的人身财产安全。政府律师事务所是在司法或与司法有关事务中代表联邦、并为政府提供法律咨询或支持的部门,首席律师由总统任命,其他律师通过公务员考试和法律素质测试进行选任。平民律师事务所是专门负责为需要法律援助的公民提供法律指导、代理或辩护服务的机构。此外,巴西还设立了国家司法委员会,主要是加强对司法机构的统一协调和管理。

二、英德美巴四国司法经费保障的特点

尽管四国属于不同法系,司法体制和司法机构设置不同,政治体制、财政体制、经济发展水平也不相同,但在司法经费保障方面具有明显而共同的特点:既高度重视对司法部门的经费保障和投入、又十分重视经费投入及其使用的效益。具体体现如下:

(一)根据各自司法体制的特点,形成了灵活多样的司法经费保障体制

一是司法经费保障体制与司法体制相一致。英国的司法机构由中央一级管理,与此相适应,其法院、检察院、警察、安全、监狱等司法部门的经费主要由中央政府承担。其中:刑事司法系统的经费管理主要由宪法事务部、总检察长办公室和内政部三个部门负责。它们从财政部获得经费预算后,再直接向各检察院、警察局、监狱等分配经费,各个法院经费则由法院服务部通过其在各司法行政区设立的专门管理机构拨付。宪法事务部通过法律服务委员会向11个地区办公室分配法律援助经费。需要说明的是,在英国,由于历史上警察主要是为维护地方治安而产生的,按照法律虽然在业务上受内政部管辖,但实际上地方自主权极大,因此它除了从中央获得大部分经费外,每年还从郡、区政府获得20%的经费(每年大约20亿英镑),这部分经费主要是地方政府收取的居民房产税。民事法院的经费主要来源于自身审理案件收取的诉讼费,中央财政基本不拨付经费。与实行由联邦和州两级管理的司法体制相适应,德国的司法经费保障实行由联邦和州两级负担的体制,联邦政府只负责联邦各法院、检察院、司法部、警察等司法机构的经费,所有监狱经费和州属司法部门、法院、检察院、警察等部门的经费均由各州负责。联邦和州内政部负责管理警察经费;联邦司法部负责管理联邦法院及检察院的经费,各州司法部管理各法院、检察院及监狱经费,劳工法院、社会法院等专门法院的经费则由劳工部、社会福利部等专门机构负责。与实行分级管理的司法体制相适应,美国的司法经费实行按司法部门隶属关系分别由联邦、州、县或市镇分级保障的体制。联邦司法系统的经费由联邦政府统一负担,各州法院的保障体制不尽一致,但多数采取由州财政统一保障的模式;地方检察官和警察主要由地方选举产生或组建,其经费分别由所属的州、县或市镇地方政府承担。虽然美国原则上对联邦和各州司法经费实行严格划分,但根据实际需要,联邦政府也会对州以及地方司法部门的执法活动进行一定补助。如在2006年联邦司法部预算中,专门用于补助地方司法机关开展“平安社区”、“反恐训练”以及“地区间信息共享”等项目的经费约占其当年总预算的10%巴西的司法经费也实行按司法部门隶属关系分别由联邦、州、地区和市镇分级保障的体制。联邦法院系统、检察院系统、警察系统的经费由联邦政府统一负担;地方法院、检察院和警察经费由相应的地方政府承担。

    二是司法经费保障体制与政府体制和财政体制不相一致。英国基本法和德国联邦基本法都明确划分了本国中央政府与地方政府的事权与财权。英国有中央、郡和区三级政府和三级财政,但对司法经费实行的是由中央政府一级保障的体制。根据英国基本法规定,英国将司法部门作为向全国所有个人提供具有以国家为整体考虑的集体性质的“公共劳务职能”而与“资源配置职能”、“稳定经济职能”一起作为中央财政的三大职能之一,由中央政府予以保障。德国联邦、州和市镇三级财政相对独立、自求平衡,但对司法部门的经费实行由联邦和州两级保障的体制。为充分体现各州司法的独立性,各州除了通过统一的财政平衡政策得到联邦给予州财政的转移支付资金外,联邦各部门均不能给州司法部门补助任何经费。美国与巴西都有联邦、州、县、市镇四级政府和财政,但对司法部门的经费实行两至四级保障的体制,如对法院的经费实行由联邦和州政府两级保障的模式,对检察院和警察机构的经费美国实行由联邦、州、县、市镇四级保障的模式,巴西实行由联邦、州、市镇三级保障的模式。

    (二)高度重视司法部门经费投入,保证司法机关有效执法和公正司法

尽管各国都在不断地采取措施,努力控制公共支出,但四国都高度重视司法支出,并把它作为公共支出的重点来予以保障。美国、巴西建立了比较健全的法制化财政保障制度,以立法的形式保证司法机关的经费来源,确保司法机关不因经费方面的问题影响执法和受控于其他机关和个人。巴西还在宪法中专门规定了法院、检察院等司法机构获得独立预算的权利,使司法独立在经济上有了强有力的保证。

1、司法支出不仅规模较大,而且占公共支出的比重也较高。英国的司法支出近年来保持了较高的增长幅度。2004年,英国法院、检察院、警察、监狱等支出占中央政府公共支出的8.3%,年均增长6%,其中:警察开支比2000年实际增长(扣除通货膨胀)21% 2002年,英国政府公布了刑事司法系统改革白皮书,决定到2006年增加13万名警察,警察支出增加15亿英镑;在IT方面投入6亿英镑,监狱关押能力提高18%,并增加投资改善犯人的学习设施和监狱卫生条件。德国司法支出主要集中在州一级政府,联邦司法支出占整个公共支出的比例较低,如联邦法院(剔除专门法院的支出)的预算占联邦预算不到1%;各州都将维护本州范围的社会安全作为州政府的主要任务之一,其司法支出占州公共支出的较大比例,如各州法院支出约占州预算的3.5%。经济最富裕的巴伐利亚州法院、检察、警察、监狱等司法支出占州公共支出的19.3%,经济最穷的柏林州占11.6%美国2005年司法部所属各类联邦警察与联邦检察官经费支出就达250亿美元,占联邦政府财政预算的1.2%。“9.11”事件之后,为加强反恐力量建设,联邦政府不断加大了对相关执法部门的经费投入,其中联邦调查局的经费从2001年的33亿美元增加到2006年的57亿美元,增长73%。各州在财政预算中也非常重视增加对司法经费的投入,加利弗尼亚州法院系统2004年预算达26亿美元,人均年支出达13万美元,远远高于其他机关。巴西司法经费在其财政支出中也占有较高比例,据巴西司法部官员介绍,其法院预算占全国经费预算总额的3.7%,在世界上属于较高水平。

2、法官、检察官待遇很高。为了保证法官、检察官依法公正地履行职权,四国还制定了保证法官、检察官获得充足经济收入和物质待遇的制度。在美国,法官的收入居社会中上等水平,远高于一般政府公务员,其中各级联邦法院的法官年薪在13万美元至16万美元之间,州法院法官的年薪在6万至12万美元之间;检察官的收入与法官基本相同。在巴西,法官的工资也同样高于政府公务员,其中联邦最高法院大法官的月工资约为2.2万巴币,联邦检察长的工资与总统相同,都是每月1.4万巴币。

3、人员支出占司法经费支出的绝大部分。在英国警察支出中,人员经费占83%。德国联邦司法部管理的经费中,人员经费约占70%;在巴伐利亚州的司法支出中(不包括警察支出),人员经费也达到了68.3%(包括养老金支出的19.1%),剩下的主要是日常公用支出(8.5%),法律援助和鉴定支出(11.7%),囚犯支出(3.9%);在柏林州的法院检察院支出中,人员经费占74%、日常公用支出占23.6%、建设性支出占2.4%。美国巴尔的摩市警察局2005年预算中用于工资支出占76.7%、医疗福利支出占15.4%

    (三)通过资源整合、司法改革等途径,努力节约司法成本,提高经费使用效益

英德美三国同属世界上经济最发达的几个国家之一,司法经费投入水平高、经费保障充足。即使如此,各国都十分重视经费投入及其使用的效益。

1、十分重视资源整合和共享。一是通过强化各部门之间的业务合作提高资金使用效率。英国政府鼓励各司法部门通过加强合作协调以提高工作效率、降低司法成本。在刑事司法系统,从地区到中央均成立了刑事司法委员会,统一协调警察、检察、审判、监狱、假释等各部门的工作。每个委员会年初要提交合作计划,制定体现效率的业务指标,并向社会公布;英国法院系统还成立了量刑指导委员会,目的是保证各法院量刑的一致性,使法官清楚量刑结果对监狱的影响,提倡判轻刑、短刑、罚金刑。英国财政部的官员认为,在整个司法系统,每一个部门作出的决定,都会引起其他部门工作成本的变化,因此,他们从预算角度进行控制,促使各相关部门都要考虑效益。二是实行资源共建、共享。英国由内政部统一投资建立刑事司法信息系统(也称“案卷公助系统”),在各司法部门间做到了案卷互换、信息共享。德国由内政部制定统一的信息系统建设标准,由各司法行政主管部门按标准组织实施。同时,各国都非常重视资源整合,巴伐利亚州原来有80个初级法院,为节约支出,提高效率,现已合并为37个,柏林州和勃伦登堡州的高等法院也于2004年实现了合并。美国巴尔的摩市成立了市长刑事司法办公室,负责协调不同部门、组织在打击刑事犯罪方面的合作,统一管理不同部门公共安全方面的经费,使用效益明显增强。

2、以司法改革促进司法成本的降低。美国赋予了检察官对具体案件是否决定起诉的权力和进行“辩诉交易”的权力,如果检察官决定不起诉,法院、监狱等司法机构也就不再需要进入相应的司法程序,从而降低了司法成本。据介绍,美国大约90%的刑事案件都是通过辩诉交易结案的。巴西对审判制度作了重大改革,规定下级法院在审理案件时应当参照最高法院类似案件的判决结果,从而使一些案件的审理期限明显缩短,减轻了各级法院的工作量,也使法院的审判成本大大降低。德国柏林州司法部对法院管理权限进行改革,减少高级法院的权限,将经费由司法部直接拨付到初级法院,既减少了经费拨付环节,又加大了基层法院的支出责任。

3、效率和节约观念渗透在各部门的各项工作中。各国的司法部门都非常强调如何提高效益、节约开支的问题,并在实际工作中采取了许多有效的措施。一是要求各部门制定提高效率的计划。英国有专门人员受首相和财政部的委托,要求每个部门围绕提高效率做出本部门从2004年开始至2007/2008年度的计划,并在网站上公布,接受公众的监督。    二是财务管理工作日益受到重视。在英国,司法部门之间的主要合作领域是在公共服务领域提出一些指标,现也逐渐体现在资金方面,例如:统一计算刑事司法系统的信息技术开支,审查42个地方刑事司法委员会如何更好地运用资金、提供工作。政府越来越强调在资金运用上的专业化,并且要求财务主管必须是部门最高领导层的人员。三是对与经费开支有关的工作都严格控制。对办公设备及有关装备的配备制定了严格的标准,不准突破。德国巴伐利亚州规定,一个法院只能有一辆公务用车,价格不得超过3.2万欧元,购置时还需要州高等法院批准;每个公务员或法官办公设备的配置也有严格的规定;为了节约支出,甚至停发了雇员圣诞节的过节费和休假费。四是设施建设注重实用、节约。英德两国许多司法机关的房屋都是利用过去的建筑,不少都有上百年的历史。英国沃金治安法院建于15年前,但只有三个不大的法庭,日审理案件最多达70件。德国司法部官员告诉我们,在法庭建设上没有统一要求,如果说要有标准的话,那就是健康和安全。

4、对人员控制十分严格。由于人员支出占司法支出的绝大部分,因此,各国对人员经费的控制极为严格。如英国财政和司法行政主管部门在经费分配时,以工作量为依据,不与人员挂钩,各单位则依据获得的经费多少来决定雇佣的人数。德国规定单位增一个人必须同时减一个人,并大量削减财政供养人员;对法官人数虽没有限制,但一个法院要增加一名法官必须有充分的理由,同时减少一定量的行政人员,总之工资总额不能增加,以维持支出的平衡。此外,一个单位增加人员必须经审计部门和上级主管部门的联合审查。根据德国联邦政府的要求,各单位都在削减人员,如到2005年,柏林州的雇员人数要从2001年的14.5万人减少到13.1万人,裁减1.4万人、减少10.7%。裁减人员的方式,一是退休后不再雇佣新人;二是提前退休,给予一次性补贴。

    (四)效益的提高以规范健全的制度措施作保证

    效益的提高不是部门与生俱来的自觉行为,而是制度和外部环境约束的结果。从考察的点点滴滴中,我们发现四国从多环节、多方面对部门资金使用效益进行引导、控制和约束。

    1、在预算编制环节。一是注重预算分配的成本和效益。在公共管理中引入企业机制已成为各国的一种共识,实践中也得到了广泛的应用。四国的司法行政部门在对下分配经费时,以案件数量决定经费,而不与人员编制挂钩。在分配警察经费时,综合考虑当地的面积、人口、失业、经济状况、交通、房屋类型、犯罪率等因素,计算单个工作的成本,以此决定各部门的经费预算。德国则研究在费用支出和实际工作效果之间建立一个平衡表,对具体的司法工作进行成本和效益分析。美国总统预算办公室设计了一套 “预算项目评估分级体系”,专门用于对联邦政府各部门过去一年的预算执行情况进行效益评估,从而为今后审查预算提供参考依据。对经过评估证明没有取得应有效益的项目,在今后的预算中有可能会被取消。如在审查2006年司法部预算时,总统根据评价结果,取消了被证明没有取得效益的项目,共计12.89亿美元。二是通过目标管理控制司法经费支出总量。英国由公共服务部门大臣与财政部长签定35年的《公共服务协议指标》,包括在有限的资金内犯罪率下降指标、案件审结指标、关押能力增加指标、法律援助指标等方面,所有指标都要公布。各司法部门根据经费总量自行安排采取何种措施完成所有工作任务,而不是每增加一件事情都要财政另行增加经费才能办理,资金不够也由各部门通过改进业务管理方式、减少人员等办法自行解决。三是预算编制有很强的计划性和严密性。英德两国都要求各部门先编制一个五年滚动实施的预算规划,在此基础上,英国要用两年时间编制一个为期三年的部门预算,德国则用15个月的时间编制为期两年的部门预算。在一个预算年度执行完成后,各部门可以根据情况对下一年度预算作些适当调整和补充,并报财政部、内阁和议会批准。美国的预算编报一般提前两年就开始进行。由于预算跨度大,预算编制每一阶段的工作都有具体的时间和程序规定,体现了西方国家预算编制的高度组织化、程式化。

2、预算执行以严格执行预算、节约支出、提高资金使用效益为核心。一是努力保持对预算执行的有效控制和约束。司法经费预算是整个日常支出的准绳,各部门开展工作完全取决于预算项目的有无和数额多少。预算执行中如果经费不足,一般只能通过内部调剂解决。人员经费基本上是定死的,公用经费虽然可以调剂,但对调剂的项目、调剂的幅度和调剂的权限都作了具体的规定,专款专用的项目根据经费数额大小规定了上下级单位间的使用权限。二是重视对预算执行情况的监督。英国对法律援助经费虽然实行按实拨付,但仍然需要编制预算,支出情况要接受审查,并通过招标确定参与法律援助的辩护律师。德国联邦各部委支出的帐单都要送联邦审计署,由其抽样审查,对发生超支的单位则直接派人进行审计。在巴西,国会通过下设的审计法院对预算执行情况进行严密监督,如果发现预算资金使用不合法,项目取得的效益太差,审计法院可以对有关部门直接行使处罚权,或向国会提出有关建议,从而直接影响下一年度该部门的预算。三是财务分析和监督以绩效评价为核心。英德两国都非常重视司法经费使用情况的绩效评估,并建立了较为完整的绩效考核机制。对财务状况进行定期分析和评价已成为各司法行政主管部门的一项重要工作,几乎每个月都进行,并逐级上报。财务分析和评价不仅是掌握经费开支状况,更重要的是检查经费使用的效果。英国各个司法行政区域的地区主管办公室都专设了一名绩效经理,专门负责对辖区司法机关经费使用效果进行定期评估、考核。通过绩效评价可以使各司法机关对照绩效指标来改进工作、提高效率,社会和公众也可以依据绩效指标来树立对司法支出的价值认同。

    3、实施全方位监督体系。英德两国对司法部门资金的使用效益,实施了从单位内部到主管部门、财政部门、审计部门、议会以至社会等各方面在内的全方位监督体系。每个单位内部都有严格的对预算执行进行监控和绩效考核的管理运作程序;主管部门负有对单位的管理、监督责任,并在预算分配和执行环节实行严密的监管;财政部门通过预算、成本分析、绩效评价、与主管部门签定《公共服务协议》等形式对司法部门进行效益监督;审计部门对单位的支出帐单可以随时进行抽查,对超支情况更要进行严格审计;各部门的年度预算、审计结果、绩效评价结果、甚至增加编制都要报议会批准;经批准后的各部门预算、对单位支出的审计结果、部门提高效率计划等都要在网站上公布,接受全社会的监督。

(五)在管理规范严格的同时具有一定的灵活性

1、司法部门收入的管理,既严格实行收支分离,又实行分类管理、鼓励创收。在对罚没及规费收入的管理上,英德两国的做法有如下三个特点:一是收入支出严格分离。虽然英国的民事法院主要是以收费来保证支出的,但每年仍然需要编制收费预算,年初财政部根据民事法院的收费预算垫付支出,法院取得收入后再归还财政部。二是分类管理。对各司法部门取得的各项收入,政府和财政部门区别不同情况,实行分类管理。如罚没收入一般都要上交财政,但在英国没收罪犯财产的收入在一定限额内是由内务部保留的,每年约5000万英镑;警察为球赛等活动提供安全保护所取得的收入也由各警察厅留用,不需上交财政(每年4亿英镑)。三是鼓励创收。两国都制定了相应的激励措施,鼓励各司法部门创收。英国民事法院的收费如果低于年初编制的预算,则会影响下一年度法院的经费支出;在对犯人的判决中,刑事法院更愿意选择罚款方式。德国巴伐利亚州的各个监狱都致力于让囚犯多劳动,以增加监狱收入,同时规定:100万欧元以内的收入由各监狱自己留用,超过100万元部分,90%上交财政,10%留用。

    2、预算资金在严格规定用途下可以适当调整,体现了严肃性与灵活性的有机结合。一是允许基层单位对不同项目间的经费进行调剂使用。各国都制定了一系列的规则、制度,以保证预算执行中的灵活性,避免管理过于僵化而产生的负面效应。如:除人员经费和专项经费必须专用外,英国对警察部门的经费支出没有硬性的限制,而只注重经费使用所取得的效益;德国预算管理经历了从细到粗的改革,对日常运转经费使用给予了基层单位一定的自主权;美国和巴西两国规定,对于不同预算项目,经财政部审批,可以进行适当调剂。二是改进对经费结余的管理。英德两国从以前规定当年经费当年用完、结余上交的做法,改为结余的经费可以留用,而且不影响下一年度的预算,以鼓励节约。巴西要求结余资金原则上应当退回国库,但实践中为了防止突击花钱的现象,也允许司法部门将结余资金用于法律允许的其他项目。三是允许主管部门预留机动经费。为了解决预算执行中的各种不确定增支因素,英德两国的司法行政部门都按预算的一定比例预留机动经费,如德国一般按预算的25%预留。

3、预算分配管理级次灵活多样。英德两国以及不同的司法行政主管部门对预算资金的分配管理方式不尽相同。有的由财政部门分配到主管部门,再由主管部门分配到基层单位;有的则由财政部门直接分配到基层单位。如英国的警察经费由财政部统一核拨到内政部、再由内政部分配到所属的各警察厅;但在德国,人员经费由财政部门直接发放,其他经费由财政部通过主管部门分配。部门负责分配时也有不同情况,一般是将日常公用经费、小额房屋维修和采购经费分配到各基层单位,但信息系统建设经费、一定数额以上的建筑维修、大的采购合同都由各司法行政主管部门直接掌握。

三、几点启示和建议

我们认为,英德美巴四国司法经费保障和经费管理方面的经验与做法,既植根于各国的传统,同时也是在新的时期不断改革与创新的结果。学习、借鉴这些经验与做法,可以帮助我们不断创新思路、改进方法,努力提高司法经费的使用效益,更好地服务于司法工作和司法改革。同时,对建立符合我国国情的高效的司法经费保障机制也具有重要的启迪意义。

    (一)紧密结合我国司法体制特点,构建我国的司法经费保障体制

    一国司法经费保障体制,不仅要以本国的财政体制为基础,而且应当符合其司法体制的要求和司法工作的客观规律。我国虽然不实行三权分立的政治体制,但司法权在本质上,仍然是一种既区别于立法权、又不同于行政权的独立权力,建立专门的司法经费保障体制是保障司法权正确行使的客观需要。从我国目前情况看,司法管理体制与行政管理体制相一致,各司法机关与行政机关实行统一的“分级管理、分级负担”的保障体制,因而未能体现出司法机关的权力属性。按照我国目前的司法体制,各级法院依法独立行使审判权,非依审判监督程序,不受上级法院或其他法院的干预;而检察机关的主要职能在于监督、维护国家法律的统一正确实施,法律赋予其上级检察机关领导下级检察机关的权力,形成上下一体的领导体制;公安机关由于其直接隶属于行政机关,其所行使的权力更具有浓厚的行政管理和地方化色彩。因此,经费保障要适应不同司法机关的特点,在模式选择上不搞一刀切。从各国情况看,一般也不存在一个所有司法机关完全统一的保障模式。

近年来,要求突破我国现行 “分级管理、分级负担”的司法经费保障体制,将司法经费全部或者部分上收到中央或省级统一管理的建议,经常被司法界、学术界,甚至两会代表、委员提起;在实际工作中,中央与地方事权也常纠扯不清,中央对地方的司法专项补助项目也没有确定的范围,有的司法部门甚至将中央本级预算经费自行补助给地方,从而形成我国现行的司法经费保障体制既明确又模糊的局面。借鉴英德美巴四国司法经费保障体制与司法体制相一致、而与政府体制和财政体制不相一致的经验,在今后改革我国司法保障体制的过程中,如何更好地把我国现行财政体制与司法体制紧密结合起来,真正建立起适合我国不同司法机关特点的灵活的经费保障体制,是一个值得深入探讨的问题。我们认为,司法改革或政策调整必须保证司法部门执法的独立性、公正性和统一性,就经费保障体制而言,应该根据司法部门工作任务的特点,突破现行的政府机构设置和财政体制,作必要的调整,但前提是要对现行的司法体制先作出调整,在此基础上,重新划分中央与地方及地方政府间的事权财权,进而制定各司法部门的经费保障体制。具体设想为:在将法院、检察院管理体制调整为中央和省两级管理后,将法院、检察院的经费保障体制也随之由现行的四级政府保障调整为中央和省两级政府保障;对公安部门的经费保障体制基本维持现行四级管理和负担的方式,但对涉及国家全局性利益的公安工作,由中央财政根据工作量实行专项补助;对司法行政部门的经费仍实行现行四级保障的体制,对监狱经费和法律援助经费实行按隶属关系由中央和省两级分别保障的体制,对劳教经费实行市一级保障的体制。

(二)逐步实现司法经费保障的法制化

党的十六大强调社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义,而司法权的行使需要有稳定的经费保障做基础,因此,司法保障的法制化,是法治现代化的一个重要方面。司法保障法制化的意义,就在于为司法机关提高司法能力提供必要的物质基础。在现行司法经费保障体制下,要着重从以下方面予以规范:

    1、切实加大各级政府对司法部门的经费投入。一方面,各级政府应按照“分级管理、分级负担”的司法经费保障体制,根据有关司法经费保障政策的要求,切实负起保障责任。要充分考虑司法机关的合理需要,保障司法机关的正常运转和执法活动的正常进行。另一方面,中央仍需加大对司法部门的专项补助力度。从目前基层司法部门的实际看,县乡财政困难问题也体现在司法部门的经费保障上,尤其是贫困地区,资金供需矛盾更为突出。如果都依靠一般性转移支付由地方财政安排,恐会事与愿违,起不到应有的作用。因此,在一个较长的时期内中央财政仍应通过专项补助的方式加大对地方司法机关的支持,切实解决基层司法部门的突出问题,同时对各级政府的支出也可以起到明显的政策导向作用。

2、推动制定经费保障标准工作,为解决基层司法机关经费困难提供有效依据。中央财政和主管部门要提出制定日常经费保障标准的原则意见,指导各省制定各类司法部门的经费标准,使经费保障有据可依;省级财政和主管部门要制定县级司法部门的具体分类保障经费标准,并监督实施;县级财政部门要按照省里制定的标准供给司法部门经费,切实保障司法部门履行职能的经费需要。

3、建立激励约束机制,推动地方各级政府增加对司法机关的投入。为防止地方财政、司法部门对中央补助专款的依赖性,避免中央专款的“挤出效应”,要进一步研究提出以中央专项补助为导向的激励和约束机制,推动地方各级政府共同增加对司法机关、尤其是贫困地区基层司法机关的经费投入,全面提高司法机关的经费保障水平。一是加大以奖代补力度。要对目前中央政法补助专款分配方式和因素进行调整,突出对地方司法经费投入自身努力程度高、司法部门工作实绩突出、专款管理水平高的地区的奖励,扩大专款总额中主观努力程度因素的比重,逐步提高到60%以上。二是建立对地方司法部门经费投入状况的考核制度。充分运用好2004年开始建立的司法部门基本情况统计报表数据,每年对地方各级司法部门的经费支出状况进行准确考核,为建立中央专款分配的激励约束机制提供科学依据。

(三)增强效益观念,切实提高司法经费使用管理水平

目前我国的司法经费保障工作,一方面存在经费不足的困难,另一方面重复建设、贪大求洋、盲目攀比等浪费现象比比皆是。应该看到,在司法成本控制、司法经费管理方面,我们与美英德等国相比,还存在很大的差距。我国是一个发展中国家,完全靠增加投入来解决司法经费保障的困难,会受到多方面的制约,也是不现实的。因此,我们尤其要重视司法经费的管理,提高资金使用效益,用更少的钱办更多的事,从内涵上提高司法经费的保障水平。

1、继续推进司法部门设施共建资源共享工作。从公安到检察院、法院、监狱,各司法部门在业务流程上构成了一个有机的整体,它们在资源配置上有许多相同之处,特别是在信息资源方面。因此,要对司法设施和装备进行合理配置,尽可能实行共建共享,以减少重复投资,提高公共资金使用效益。司法设施共建应从中央部门做起,自上而下地开展。可以成立由中央政法委牵头,财政、发改委以及各司法部门参加的共建工作领导小组,研究制定各司法部门之间及其内部开展共建的政策和项目类型,制定司法部门信息通讯系统建设统一标准,各部门和地方都要按政策和统一标准组织实施,财政和发改部门在安排资金时也要鼓励和支持共建。

     2、研究设计提高工作效率、降低司法成本的制度框架,促进司法事业科学发展。主要是从机构设置管理、人员编制管理、业绩评价、经费投入和预算核定等方面寻求科学合理的方式,促进部门尽可能通过有效整合现有资源完成新的工作任务,走内涵式发展道路。同时,在改革各司法部门职责设置和司法执法方式方面,既要保证各部门在执法过程中的独立公正,又要考虑某一部门执法对其他部门的影响。在降低司法成本制度的设计上,要积极吸收国外司法部门好的做法,以提高司法资源的整体利用率。

3、综合研究制定涉及经费投入方面的政策。目前,我国各司法部门设备和设施闲置等利用率不高的问题还比较严重。究其原因,一是中央司法部门对基层政法机关提出的标准过高,超出了实际需要和财力可能。二是部门自行设置派驻机构,自行确定、随意更改建设装备方面的标准,甚至追求形式,随意改变车辆外观式样、经常改变服装等标志,挤占了有限的司法经费。三是有的地方和部门借建业务用房之机搭车多建非业务用房,超标准、超面积建设,不仅使司法部门的经费更加困难,而且也造成了资源的极大浪费。因此,中央各司法部门要转变工作思路,应从原来管理型、指令型机关转变为服务型、指导型机关。在制定建设和装备标准时,一要切实可行、满足需要,二要以指导性意见为主、慎重规定具体标准,三要充分发挥省级司法及相关部门接近基层、了解实际的优势,将制定具体标准的任务落实到基层。司法机构的设置应充分论证、科学规划、合理布局,并报经人大审议批准,一旦确定不宜随意改变。要加强部门之间配合,规范行政管理程序,司法部门的设施装备建设和机构的设置等,要与发改、财政、人事等有关部门协商,充分征求和听取意见。

4、加强对人员编制和进人环节的管理和控制。严格控制编制是节约支出的有效途径,借鉴德国的做法,我们认为,一是应对我国司法部门人员编制实行更严格的管理政策和程序,建立编制部门与财政部门之间的固定协作机制,即:由目前的部门提出申请、编办一家审批,改为编办与财政部门共同审核研究提出意见,报人大审议批准的办法,以严格和规范编制管理。二是对司法部门编制仍实行由中央统一管理的政策。对司法部门及系统的总编制和增加编制,应报全国人大审议批准,再由中央编制部门和主管部门分解下达到各级司法部门。不允许地方各级政府擅自超编,搞地方政法编制。

     5、以促进效益提高为核心,健全各项管理制度。一是改进预算编制工作。如延长预算编制时间、改变财政预算年度起止时间,使预算工作与业务工作相衔接;编制五年滚动预算计划,使预算与部门业务规划相一致,增强预算工作的前瞻性,为科学编制年度预算奠定基础;建立目标管理预算核定体系,以激励各部门、各单位在一定的预算额度内充分发挥主观能动性,主动讲求效率,更好地完成工作任务。二是高度重视预算执行工作。尽快建立绩效评价机制,科学全面地评价各部门的经费使用对业务发展的效果,在绩效评价的基础上制定对部门进行激励和约束的绩效预算机制;建立使执行监督经常化的工作制度,强化对决算的监督,实行决算前的审计制度,将审计、评价、决算的结果向人大报告,强化人民代表的监督;对违规违法行为要依据相关法规追究责任;提高预算、审计、决算、评价结果的社会透明度,引入公众监督。三是推进司法行政管理改革,实现司法经费保障工作的专业化。党的十六大报告提出,“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”根据我国现阶段情况,完全实现这一目标还需要较长的时期,目前可先在司法机关内部建立相对统一的司法行政管理系统,尽量弱化司法机关管理的行政化现象,同时对人员实行分类管理,配备具有专业知识的行政管理人员,提高经费管理水平。

    (四)实事求是地制定经费管理政策

   1、制定切合实际的收入管理政策。目前,我国对司法部门的收入管理实行彻底的收支两条线政策,但在实际执行中问题较多,要么收入急剧减少,要么仍然挂钩或名义上不挂钩、实际上仍挂钩。究其原因,除执法意识淡薄、财力困难等因素外,与政策本身有很大关系,即在强调政策统一性和严格性的同时,缺乏有效的激励性和约束性。因此,应在严格收支两条线政策的同时,建立必要的约束和激励机制,确保应收尽收。应区别收入类型,对收入实行分类管理。对罚没收入实行收缴分离、全额上缴国库,收支彻底脱钩;对规费收入应每年编制收入预算,并视收入预算完成情况核定安排下年度项目经费,全额完成的正常安排,超收的按超收比例增加安排,减收的按减收比例减少安排。

    2、预算编制和执行应有一定的灵活性。目前,我国的预算编制要求从粗到细,增强了预算的严肃性。但由于编制时间短、与工作计划不衔接等原因,在预算执行中发生变化的可能性大。同时,预算编制要求细化到所有基层单位的所有项目,在资金有限的情况下,资金分散,不能集中发挥效益。我们认为,预算管理政策的制定应本着符合实际需要、促进效益提高的原则。一是应充分考虑司法部门突发事件较多的情况,在细化预算的同时,给司法部门一定的自主权、灵活性,在预算中给司法部门另行安排一定的机动经费,或允许司法部门在年度预算中预留一定的机动经费。二是在具体管理上实行细粗结合、统分结合。装备性项目大部分直接落实到基层单位,维修性项目或部分装备项目经费可由部门在一定数额内根据基层单位的具体情况突出重点、集中安排、集中解决问题。但执行情况应受有效的监督、控制。

3、妥善处理部门结余资金。结余资金过大一直是我国预算执行中的一个“顽症”,对结余资金的处理应分别不同的情况,采取不同的办法。其原则是应体现激励和鼓励政策,鼓励在支持业务工作正常完成的基础上节约资金。具体可采取:对因预算编制、审核不合理,或客观情况变化、终止执行原项目而形成的结余,应上缴财政或抵顶预算应安排的其他项目;对因部门加强管理、提高效益而节约了资金所形成的结余,应留单位自主安排一些应办的项目。如果不分情况将结余资金全部抵顶财政预算应安排的项目,容易造成单位对预算资金花钱随意以及年终突击花钱等老问题的产生。

 

                                                   00五年十二月六日

 

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